“十三五”期间，杭州市地下空间开发的目标是：通过“新城成片开发、老城连通完善、地铁站点拓展”的发展模式，打造杭州“地下城”。到2020 年，杭州市区地下空间开发利用面积达到8260 万平方米，形成“一城多轴、三主八副十一片”的城市地下空间基本骨架。
为了实现这一目标，促进地下空间综合、系统开发，节约集约利用城市空间资源，提升城市整体防护和综合承载能力，杭州市于8月1日施行《杭州市地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》在现有法律法规的框架下，以问题为导向，针对杭州市在地下空间开发利用实践中碰到的实际问题，结合当地管理实际，在地下空间规划制定、土地使用权的取得、工程建设管理、确权登记和使用管理等方面都进行了规定，着力解决当前存在的地下空间规划不深、利用零散、互不连通等突出问题，部分内容具有先进性和超前性。
一家统筹分头管理
地下空间开发利用专业性、综合性和系统性强，为加强对地下空间开发利用的统筹规划、统一领导，《办法》确立了“综合协调、一家统筹、分头管理”的模式。
政府一级应当建立地下空间开发利用管理综合协调机制，协调解决开发利用中的重大问题，督促有关部门依法履行监督管理职责；建设行政主管部门负责地下空间开发利用的统筹推进工作；城乡建设、城乡规划、国土资源、人民防空、城市管理、房产管理、环境保护等有关行政管理部门按照各自职责，共同做好地下空间开发利用相关管理工作。
为综合化、系统化、区域化推进地下空间开发利用，避免零散、无序开发和互不连通等弊病，《办法》规定，地下空间重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。通过属地管理，确立统筹推进开发利用的责任主体。
杭州市国土资源局相关负责人认为，贯彻落实《杭州市地下空间开发利用管理办法》，下一步需要深入实施市区联动、部门协作、协调指导、统筹推进的工作机制，坚持规划、用地、建设、管理多管齐下，统筹推进地下空间开发利用，对地下空间开发建设进行科学有效的管理，实现城市地下空间合理有序开发和高效利用。
深化地下空间规划管控
开发利用地下空间，规划是龙头，是导向，是有序合理利用地下空间的法定保障。
《办法》突出了地下空间开发利用的规划统筹作用，首先明确了杭州市地下空间开发利用的基本方向。即：地下空间应当优先用于建设地下交通、城市基础设施、公共服务设施、防空防灾等项目；鼓励建设商业、工业、仓储以及体育、文化等公共服务项目；禁止建设住宅、学校、幼托、养老等项目。
针对目前地下空间规划存在的问题，为深化规划管控，促进地下空间系统性开发和互连互通，《办法》明确地下空间规划编制和实施的要求：在总体规划层面，明确地下空间专项规划是城市总体规划的组成部分；在专项规划层面，明确地下空间专项规划应当包括竖向分层、横向连通，地上地下一体化安排，总体布局，重点建设区域，开发步骤等内容，并要求人防工程、轨道交通等专项规划与地下空间专项规划相协调；在控制性详细规划层面，应对重点地区的控规补充完善有关地下空间开发利用的内容，包括开发范围、规模、使用性质、出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政基础设施的安全保护区范围以及地下与地面建设之间的协调等内容。
为推进地下空间开发利用专项规划和控规的落地，《办法》规定了规划许可相关内容，要求城乡规划部门在进行规划审批和提出规划条件时，应当明确建设项目的用地性质、水平投影坐标、竖向高程、建设规模、出入口位置、与相邻建筑连通方式以及规划用地退让等要求，尽可能地从规划源头上规范开发利用，促进互连互通，避免地下空间工程封闭孤立与缺乏连贯性。
利用地下空间须取得地下建设用地使用权
为了规范地下空间用地管理，《办法》规定，开发利用地下空间应当依法取得地下建设用地使用权。
针对地下建设用地供应不同于地上建设用地供应的情况，《办法》作了以下特殊规定：地上建设用地使用权人可以申请开发其建设用地范围内的地下空间（市政基础设施、人防工程等公益性建设项目需要使用或者已经使用的除外），并且可以采取协议出让方式取得土地使用权。但该权利行使必须符合控制性详细规划，并受公共利益优先原则的限制；规划条件要求建设的连通通道穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的，连通通道的土地可以采用划拨方式供地，以鼓励互连互通；重点建设区域、重点建设项目完成开发整理，具备供地条件的优先纳入年度土地出让计划，在做地阶段即充分考虑地下空间正片开发利用要求；土地行政主管部门应当将包含互连互通要求的规划条件作为地下建设用地使用权出让文件及出让合同的组成部分。
鼓励地下空间互连互通
当前，地下工程和设施之间互不连通的问题比较突出，影响了地下空间的整体使用效能。造成这一问题的原因是多方面的，其中，规划要求深度不够和规划实施不到位是重要因素。为此，《办法》作了如下几方面规定：
一是控制性详细规划必须对地下空间互连互通、出入口位置作出具体规定；二是城乡规划部门在核定地下建设工程规划条件时，必须根据控制性详细规划明确相邻地下建筑的连通要求；三是规划条件要求连通的，项目设计方案应当包括连通方案，并纳入设计方案审批；规划条件未要求连通的，相邻建设单位可以协商达成连通协议纳入审批和建设；四是先行建设的地下建设项目必须按照规划要求预留连通位置，后续建设的地下建设项目必须与先建的项目实施连通。
此外，为鼓励地下空间互连互通，《办法》还规定了若干鼓励政策，例如：政府可以通过划拨供地、协议出让、土地出让金优惠等形式提供连通通道的土地，连通通道允许适度开发使用，连通通道面积可以计入法定的防空地下室建设面积等。
杭州市国土资源局相关负责人介绍，控制性详细规划中地下空间规划内容、建设用地使用权出让合同或划拨决定书中核定的地下建设项目规划条件，必须通过设计与建设才能最终实施。地下空间开发具有不可逆性，地下工程一旦完工后，如果存在缺陷，通常难以通过重建来弥补，而且将致使整个区域相关地下空间的互连互通规划要求都可能受到影响，甚至无法实施。
为实现系统化开发和统筹推进建设，《办法》分别规定了统筹开发、整体设计统一建设以及结合地铁建设带动地下空间开发等内容。如《办法》第二十七条规定，重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。第二十八条明确，集中开发区域，由集中开发单位对地下建设工程进行整体设计、统一建设，一并出让。第二十九条、第三十条规定了结合地铁建设实现整体开发建设和互连互通。
地下空间建设用地使用权分层设立
产权登记的主要法律依据是《物权法》和《不动产登记暂行条例》。《办法》根据该两部法律法规的规定，对地下空间产权登记的相关内容作了比较原则的规定，具体的实施办法则授权土地行政主管部门依法制定。
一是根据地下空间的利用特点，规定了地下空间建设用地使用权分层设立、分层登记和三维立体确权的原则；二是规定了地下空间权属登记的主体；三是关于地下连通通道的产权，一般都涉及两个以上建设单位，《办法》规定其产权在土地出让合同、土地划拨决定书或者相关建设单位的协议中明确；四是明确了地下空间权属登记相关规范要求，以区别于地上权属登记。
相关链接
杭州市地下空间开发利用成功实例
吴山广场片区
规划中的地铁吴山广场站会和大型地下综合体同步开发建设，它们和地铁1号线定安路站之间，将以地下步行通道连接，通道将分布在定安路和西湖大道的地下空间里。以上整片的地下空间，配有商业，也有停车泊位。
武林广场、西湖文化广场片区
武林广场地下商城，预计年底建成。这里地下3层，不仅配有商业，还有地下停车场等。建成后，它不仅能和武林广场地铁站连通，同时也可以通过地下步行通道和周围的商业建筑互联互通，逛完地下商城后，还能直接去银泰、杭州大厦等商场。
钱江世纪城中心区
这个位于盈丰路—民和路—钱塘江—鸿宁路围合的区域，与钱江新城构成杭州城市新中心。这里最受关注的，当然是奥体博览城区块。未来，博览城里面，主体育场、体育游泳馆、综合训练馆以及地铁，都可以通过地下空间连通。地下空间里，除了地铁站、地下道路、站内空间，还有地下停车场、步行道、店铺等，并建有地下体育场馆、会展、仓储等配套。
城西科创暨余杭组团中心区
这个区块的地下空间，有一定的前瞻性。比如正在建设的未来科技城核心区，会建起一条地下车行环路，各个地下空间可以通过这条环路进行串联，使得整个地下空间形成一个互联互通的整体。目前，这里的公共地下空间开发工程占地总面积为47.6亩，地下建筑面积为53700平方米。主要包括地下车行环路工程、公共地下空间开发工程及附属园林绿化、地下空间装饰装修、智能交通等专业工程。（来源：中国国土资源报）